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铁路发展基金:体制改革与机制创新

  国家发改委于近日召开全国经济体制改革工作会议,强调要狠抓贯彻落实,确保完成2014年经济体制改革重点任务,力求完成投资体制、资源性产品等价格改革、国企改革、新型城镇化等9大任务。其中深化投资体制改革便有:加快推进投资审批制度改革,进一步改善民间投资环境,加快推进铁路投融资体制改革,促进社会资本积极参与铁路建设。


  当前,铁路建设资金仍显不足,投资主体较为单一,社会资本进入不多、不广。去年国务院原则同意设立国家铁路发展基金,以吸引社会资本进入铁路建设领域,但还需要解决若干问题。


  毋庸讳言,设立铁路发展基金,主要是为筹集经营性差的铁路建设资金问题。尤其是西部铁路路网密度仅是全国平均水平的一半左右,加快中西部铁路建设可以促进投资,拉动内需和就业,带动区域经济增长,改善民众出行条件,因而今年铁路建设近80%将投资于中西部,铁路建设计划固定资产投资增调为8000亿元,自2010年以来再次达到8000亿元,中西部铁路投资将达到6000亿元以上。然而,许多中西部铁路为经营性差的铁路,即运输收入不足以覆盖投资、维护支出,因而民营资本等社会资本并不愿意投资此类铁路,过去靠的是国有银行贷款、债券和企业留存收益积累。但是,除每年几百亿的铁路建设基金可指望外,在铁路总体微利格局下,留存收益是不能指望的;在铁总负债庞大、利息负担沉重、财务指标趋紧的态势下债务性融资也不再可持续,更不必说利率市场化、稳健货币政策背景下债务成本趋于上升。事实上,铁总银行贷款已从2010年的6852亿元逐年回落到去年的3170亿元。贷款融资占比也由82.2%的峰值降低为去年的47.8%。今年要继续降低对贷款融资的依赖性,其他融资渠道尤其是股权类融资渠道还需借力、给力与接力,其中最大的利好被寄托在铁路发展基金上。


  通过设立铁路发展基金来吸引社会资金,将会对铁路建设形成有利格局和有力支持。即将推出的铁路发展基金以750亿元公共资金(中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元)为杠杆,撬动两到三倍的社会资金,从而形成每年2000亿元到3000亿元的投资规模,初期不低于70%的基金规模将投向以中西部铁路为主的规定项目和规划项目,另外三成可以投资于铁路沿线土地开发或其他盈利项目,因为铁路建设将拉动沿线土地升值,通过“以地养路”利于铁路发展基金的收益保证和滚续发展,也利于将铁路建设正外部性部分内生化。当然,为吸引社会资金须创设合理回报,发展基金预设将通过发行固定收益率的优先股来吸引社会长期资本。


  值得关注的,这一政策的最大创新之处在于,《优先股试点管理办法》刚出台不久,规定公开发行优先股的至少是上市公司,非公开发行优先股的也需是非上市公众公司。按照这一规定,铁路发展基金要发行优先股,起码是非上市公众公司,对于铁路发展基金则必须是公司型基金。另一方面,由于历史发展路径等原因,我国基金基本上都是契约型基金,公司型基金还是新生事物,这就需要进行制度设计与创新。公司型基金的设立不仅在注册程序和管理制度方面与现在的契约型基金都有很大差异,比如公司型基金以《公司法》为准绳,而契约型基金以《信托法》为依据,铁路发展基金要想出世还需完善公司型基金注册、管理办法。


  当然,也存在一些有待的解决问题。按照发展基金设计思路,政府委托铁路总公司为主发起人,联合全国社保基金理事会等高信用等级机构发起设立,这里,铁路总公司是作为400亿元(铁路建设基金)还是750亿元的出资人代表?是否需要签署委托代理合同?若包括社保基金在内的其他投资人作为基金公司的优先股东,铁总作为普通股东,由于优先股一般没有投票权,显然铁总就是公司的绝对控股股东,董事会无疑代表铁总的利益,这是否有利于有效法人治理机制建立?另外,按照《优先股试点管理办法》第32条,发行优先股须有健全的公司治理机制,非公开发行优先股票面股息率不得高于最近两个会计年度的年均加权净资产收益率;而且第23条规定,优先股份数不得超过普通股份数的50%,优先股筹资额不得超过发行前净资产的50%,发行优先股须经股东大会三分之二表决通过;铁路发展基金尚未运作,这两条如何遵守?而且,管理办法规定优先股与普通股股份数的比例上限为1∶2,那么,铁路发展基金两到三倍的杠杆率就不能实现?


  针对这些问题,笔者认为,铁路发展基金应该是一个产业发展基金,公共资金只作为引导资金,应该采取母基金的方式,市场化招标其他资本或基金作为股权投资。由于铁路建设投资期长、中西部铁路营利性差,为吸引社会资本投资,需以公益性线路和公益性运输补贴资金、受益地方或企业资金、铁路企业部分经营收益和开发收益等为保障基金,同时吸引追求稳定性和长期投资收益的社保基金、区域性养老金、企业年金、职业年金、保险资金、甚至银行资金(国际上商业银行资本金的3%可以进行股权投资)进行价值投资,投资不应囿于优先股一种形式,可视投资者意愿进行普通股股权投资,以符合普通股与优先股股数2∶1的上限规定。另外,由于铁路投资回收期长,为了避免保留流动性应付赎回,铁路发展基金初期计划采取封闭式运作。为了保证基金可持续发展,在铁路路网完备期内,财政每年宜再拿出一部分专项资金作为基金扩募和引导资金。财政资金或政策性资金不追求盈利,但追求一定期限内的盈亏平衡,以增资扩募来促进铁路发展基金可持续发展。


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